刘丽燕 中国农业银行审计局成都分局审计四处
2023年11月1日，国家金融监督管理总局正式对外发布《商业银行资本管理办法》（以下简称《资本办法》），于2024年1月1日起正式实施。《资本办法》不仅提高了商业银行的资本充足率要求，还对其风险管理、信贷投放、盈利模式等方面提出了新的挑战。我国商业银行需按要求执行相关监管标准。《资本办法》的出台对商业银行产生了深远的影响。本文拟从《资本办法》的内容出发，深入分析其对商业银行的多方面影响，并探讨商业银行应当如何应对。
一、《资本办法》修订的背景
资本监管是银行业审慎监管的核心环节和重要抓手，我国从1994年人民银行发布《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，首次引入资本充足率指标，确立了资本监管理念。2004年，原银监会参照巴塞尔协议I发布了《商业银行资本充足率管理办法（试行）》，确定了资本监管制度的核心地位。2012年发布《商业银行资本管理办法（试行）》确立了我国银行业的资本监管制度。10多年来，《资本办法》的实施强化了商业银行资本约束机制，有力推动了风险管理水平的提高，提升了服务实体经济的质效。但随着近年经济金融形势、商业银行经营环境、业务模式、客户风险特征发生较大变化，现行办法在实施过程中出现一些新的问题需要解决，如现行办法适用于所有银行，但对中小银行实施难度较大。对房地产贷款、公司贷款等资产的风险权重设置单一，未充分体现资产风险特征等。2010年11月巴塞尔协议Ⅲ出台，引入了杠杆率、流动性指标、逆周期、系统重要性银行等微宏观监管指标，对商业银行提出了更高的资本要求。2017年发布的《巴塞尔Ⅲ改革最终方案》，对信用风险、市场风险、操作风险的标准法进行了修改，限制了内部模型法的适用范围。同时，伴随金融风险的衡量和计算方面的技术创新，许多较为科学的新理论和新业务模型被创建出来，为新的《资本办法》的出台提供了有力的科技支撑。
二、《资本办法》修订的主要内容 2023年11月正式发布的《资本办法》主要修订了五方面，具体规定如下：
一是差异化资本监管体系的修订。为使资本监管与银行规模和业务复杂程度相匹配，降低中小银行合规成本，在附件23中新增第三档商业银行资本监管规定，将商业银行分为三档进行差异化监管。如：信用风险方面，第一档是规模较大或跨境业务较多的银行，与国际标准基本保持一致；第二档是规模较小、跨境业务较少的银行，执行一揽子简化方案；第 三档是规模更小且无跨境业务的银行，执行简化资本要求，引导其聚焦县域和小微金融服务。
二是第一支柱的主要修订内容。《资本办法》重视计量和管理两手硬，强调制度审慎、管理有效是准确计量的前提，全面修订了风险加权资产计量规则，包括信用风险权重法和内部评级法、市场风险标准法和内部模型法、操作风险标准法，以提升资本计量的风险敏感性；《资本办法》附件2中新增信用风险权重法风险暴露分类标准，大幅修订了附件3中信用风险权重法表内资产风险权重、表外项目信用转化系数及合格信用风险缓释工具。同时监管要求设置银行估计的风险参数底线，如公司与金融机构PD底线调整为0.05%，合格循环零售LGD底线调整为50%等等。
三是第二支柱主要修订内容。重点强调全面风险管理的理念和重要意义，进一步强化监督检查规定，要求商业银行建立完善的风险管理框架和稳健的内部资本充足评估程序（ICCAP）。《资本办法》新增了加强ICCAP压力测试应用的监管要求，将压力测试作为风险识别、检测和评估的重要工具，并根据压力测试结果评估银行所面临的潜在不利影响及对应所需持有的附加资本。在风险评估方面新增两项新要求，如市场风险部分新增商业银行应制定银行账簿与交易账簿划分政策的要求，操作风险部分更新对标准法下内部损失数据及观察期的相关要求等。
四是第三支柱主要修订内容。新办法要求从治理架构、披露时间、披露形式、呈现方式、模板格式、信息引用六个维度保证第三支柱披露的真实性、有效性和完整性。明确商业银行应当建立完善的信息披露治理架构，由董事会批准并由高级管理层实施有效的内部控制流程，对信息披露内容进行合理审查，确保第三支柱披露信息真实、可靠。同时要求提高信息披露标准，强化相关定性和定量信息披露，增强市场约束。如《资本办法》对商业银行提出差异化要求，即国内系统重要性银行使用国际标准的披露规则，第一档银行（D-SIBs）需披露表格70张，第二档银行需披露8张表格，第三档银行需披露2张表格。
影响一：我国商业银行资本充足率总体低于其他主要经济体。《资本办法》提高了资本充足率要求，使得商业银行需要筹集更多的资本来满足监管要求。这对于一些资本实力较弱的中小银行来说，无疑增加了其资本筹集的压力。在资本充足指标方面，截至2024年三季度末，我国商业银行资本充足率为15.62%，较上季度末上升0.09个百分点；一级资本充足率为12.44%，较上季度末上升0.06个百分点；核心一级资本充足率为10.86%，较上季度末上升0.12个百分点。我国商业银行的核心一级资本充足率低于美国、欧洲、日本等主要经济体。如2022年底，美国、欧洲、日本的资本充足率分别为16.1%、19.3%、14.9%；一级资本充足率分别为14.%、16.6%、13.3%；核心一级资本充足率分别为12.4%、15.3%、11.9%。2022年后各主要经济体的资本充足率等主要经济资本指标仍在不断增强。（《银行资产质量稳中有进未来净息差下行难题何解》2024年11月27日中国经济网）
影响二：商业银行资本充足率增加的压力大。资本充足率是衡量金融机构抵御风险的能力指标，主要受“分子”资本总额和“分母”风险加权资产总额两个因素的影响。按监管要求资本充足率需要不断提高，就必然要求我国商业银行的“分子”资本总额规模增速应该高于“分母”风险加权资产规模增速，但目前各商业银行普遍存在风险加权资产规模呈增长势头，但资本总额受盈利能力等现实条件约束，补充受限的矛盾。一方面“分母”不断增大，我国社融结构以商业银行间接融资为主，银行信贷占比超70%，根据人民银行公布2018年-2023年金融机构人民币贷款余额数据，近5年我国金融机构贷款规模从2018年的136万亿元增长到2023年的237万亿元，增幅74%，年均增速11.8%，未来银行会继续加大对重点领域和薄弱环节的信贷支持力度，资产规模持续增加。 2018年-2023年我国商业银行风险加权资产规模从148万亿增加到2023年的216万亿。另一方面“分子”增长速度受限，资本补充有一定的难度。我国商业银行资本来源于两方面，一是利润留存计入核心一级资本，其余是超额拨备计入二级资本，二是依靠股东投资和发行优先股、永续债等。近年来我国商业银行盈利能力普遍下降，根据人民银行公布的数据，2023年末净息差1.69%，较2018年末下降0.49个百分点。平均资产利润率（ROA）0.7%, 较2018年下降0.2个百分点。
影响三：信贷投放更加注重风险与效益并存。信贷投向与宏观经济周期密切相关，经济上行期信贷投放增加，经济下行期信贷投放减少。在资本办法的约束下，商业银行在信贷投放上会更加审慎。因为信贷资产的风险权重较高，过多的信贷投放会消耗大量的资本。因此，商业银行在信贷投放上会更加注重风险与收益的平衡。如受国家政策的较大影响，商业银行会加大对绿色产业、科技创新、零售业务等领域的信贷投放力度，对市场波动大、市场风险较大房地产信贷持续谨慎。
影响四：市场风险管理更加规范严格。新《资本办法》在市场风险管理方面主要对账簿划分管理进行了更为详细的规定，主要是商业银行应制定清晰的银行账簿和交易账簿划分政策和程序，明确纳入交易账簿的金融工具、外汇和商品头寸以及在银行账簿和交易账簿间的转换条件，并确保执行的一致性。定期评估，严禁为监管套利而进行账簿转换行为，商业银行账簿转换应经高级管理层批准并经国家金融监督管理总局或其派出机构认可，不得以市场事件、金融工具流动性改变为由进行账簿转换，不得通过账簿转换进行监管套利。银行应每年对划分政策和程序开展内部审计，内部审计结果需留档备查。
影响五：操作风险采用新标准法计量。2014年6月，巴塞尔协议II明确操作风险的计量方法为基本指标法、标准法、高级计量法。2017年12月巴塞尔协议III废除了高级计量法，以新标准法替代基本指标法和标准法，新标准不再区分业务条线，而是以整体业务规模和以往内部损失数据为计量基础，并通过内部损失乘数（ILM）的设定，体现内部实施与业务规模之间的比较效应。巴塞尔新标准法在简单性、可比性和风险敏感性之间找到了新的平衡。
影响六：新的监管要求更加趋严：相比原来，新办法内容修订较多，改动较大，对现在执行的政策制度、管理方法措施、业务流程、系统管控、风险管理与防范等方面提出了更高更新的要求。如由办法修订引起的制度内容不衔接，不适用条款未删除，新的制度要求未出台或旧的制度条款未修订；业务系统支撑跟不上，系统改造不及时，新办法要求无法落地；原有的经济模型不适用于经济发展要求；随着经济环境、客户特征、监管要求等方面的变化风险管理体系需要持续完善，进一步提升风险识别、计量、监测和控制能力，以确保各项业务在风险可控的前提下稳健发展。
四、商业银行应对措施 一是按照差异化资本监管体系做好详实的资本规划。《资本办法》的实施不仅是风险计量方法的的改变，更是要通过增强计量的精细度和准确性，提高对风险的敏感度，从而更加审慎、客观、精准的反映实际资本需求，增强抵御风险的能力。商业银行应以实施新办法为契机，按照差异化资本监管体系要求，制定切实可行的资本规划，涉及的各责任部门对照资本监管新规达标实施任务分解，倒排工期，制定详细的工作计划，明确关键时间节点及工作成果，进一步发挥资本监管对资源配置的指挥棒作用，优化资本总量和结构，合理促进资本节约，引导资金流向可持续和高质量发展的实体经济部门。
二是不断健全资本管理机制和流程。以新的《资本办法》实施为契机，厘清部门职责，围绕资本计量、内部评级、信息披露及单项风险管理等进行制度的修订与完善；对接监管要求，开展各个业务系统和计量系统的适应性改造，规范工作机制和流程；按照《资本办法》的新监管要求在业务系统中设置相关风险参数，持续健全完善评级、计量等模型，实现违约概率（PD）、违约损失率（LGD）等风险参数的精准计量。进一步完善数据模型和信息系统，拓展数据应用的广度和深度，提升金融科技手段服务生产的实际能力，将数字化转型推向深度应用。
三是提升管理精细化水平。计量和管理“两手抓两手硬”。在信用风险方面，建立并有效落实相应信用风险管理制度，完善信贷流程机制。如按《资本办法》的要求明确风险暴露分类的划分标准和流程，优先选用监管认可的风险缓释工具；完善非零售评级和零售评级体系，为经济资本精准计量提供保证。在市场风险方面，建立完善内部模型法计量；在操作风险方面，建立健全损失数据收集标准、规则和流程等。
四是优化资本配置实现资本节约。从信贷业务方面看，各商业银行需尽快通过高级法的监管审核，更准确地评估计量各类信用风险、市场风险和操作风险等，实现资本节约。同时，根据自身业务特点和风险状况，灵活调整资本配置策略。对于低风险业务，可以适当减少资本配置，而对于高风险业务，则需要增加资本配置以覆盖潜在损失。具体而言，聚焦资本占用关键因素，持续优化大类资产配置，提高零售业务、主权等低资本占用业务占比，降低股权等高资本占用业务占比；优化法人信贷结构，逐步提高高等级资产占比，持续提升合格押品占比充分发挥风险缓释作用，同时降低无效、低效资本占用。
从市场风险方面看，为贯彻落实新《资本办法》中市场风险标准法下监管资本计量的最新要求，加强市场风险计量和系统管理，确保市场风险监管资本的准确计量，各商业银行因地制宜制定适合本行适用的管理制度和操作细则，明确责任部门，细化职责，做好系统的升级改造，实现计量数据自动抓取和计量全流程管理，细化计量参数管理、实现市场风险信息披露等功能，加强上下联动部门配合沟通把新《资本办法》的监管要求落地落实。
从操作风险方面看，按照操作风险新标准法实施要求，建立符合监管要求的操作风险管理制度，明确新标准法的计量制度及实施方案和操作细则、出台损失数据管理办法明确相关标准，建立完善损失数据管理流程，做好日常操作风险损失数据审查、夯实操作风险损失数据基础，进一步完善升级系统功能，支持操作风险资本计量和损失数据收集与管理的自动化流程。
五是扎实落实新的监管要求。如及时上报各项监管报告、监管报表等资料。按监管要求将风险暴露估计值CCF的计量规则转变为以12个月固定期限法，若不能执行的，论证审慎性并上报监管局等。通过公开渠道，以简明清晰、通俗易懂的方式向投资者和社会公众披露第三支柱信息，确保披露信息的集中性、可获得性和公开性等。
